2013年，教育部提出要“引导和推动部分地方本科高校向应用技术类型高校转型发展”，并于次年将地方本科高校转型发展改革试点作为年度工作重点。地方本科高校转型发展的关键是突破高教体系缺陷、高校类别含混、大学制度缺陷、师资队伍屏障、试点示范困境五个瓶颈。

联合国教科文组织《国际教育标准分类法（2011年）》（International Standard Classification ofEducation,简称ISCED），根据国家或地区的教育课程和相关公认教育资格证书，通过教育课程等级（ISCED-P）和受教育程度等级(ISCED-A)两个交叉分类的编码系统，将教育分为九个不同的等级，构建了一个涵盖早期儿童教育、初等教育、初级中等教育、高级中等教育、中等后非高等教育、短线高等教育、学士（或等同）教育、硕士（或等同）教育、博士（或等同）教育以及别处未分类教育的完整教育等级序列。ISCED为设立普通高等教育与职业高等教育并行且互有交叉的高等教育体系提供了可能。世界上多数国家的教育系统都提供了多种从ISCED0/1-8级的分支途径、可供选择的课程顺序和第二次机会的可能路径，强调当识别等级之间的转变点时，应确保普通教育和职业教育路径之间的对应。然而，以《国民经济行业分类对教育的划分》为依据建立的我国高等教育体系，却将职业教育局限于高等教育之前的中等教育（职业初中和职业高中）和高等教育中的短线高等教育（职业专科）或成人高等教育，割裂了普通高等教育和职业高等教育之间的并行关系，阻滞了职业教育在学士（不含等同）、硕士（不含等同）、博士（不含等同）等级上的晋升需求，造成职业高等教育的缺失以及高等教育体系的不健全，培养的人才不能很好地满足经济社会文化发展的需要，普通高等教育供过于求，职业高等教育供不应求；普通高等教育的毕业生就业困难，社会各行业高级职业人才极为稀缺。推动地方本科高校向应用技术大学转型，目的在于让转型后的应用技术大学挑起职业高等教育的“大梁”，建立普通高等教育与职业高等教育齐头并举的高等教育体系。因此，国家在促进地方本科高校转型时，须厘清普通高等教育和职业高等教育之间的关系，搭建普通高等教育和职业高等教育之间的立交桥，建立结构明晰的高等教育体系，以免转型高校在发展定位和目标上再度困惑。

常用的高校类别划分法，除按隶属关系或投资渠道、发展目标和水平、建校时间、颁发文凭的系列进行分类外，主要有以下两种（见表1）：其一，依据学科设置特点进行分类；其二，依据科研规模和研究生比例进行分类。广东管理科学研究院在设计“中国大学评价”体系时，综合上述两种分类法，提出高校是由“类”和“型”两部分组成的，高校应该先按“类”划分，再按“型”划分，“类”反映大学的学科特点，分为综合类、理工类、文科类、医药类、农林类、师范类等；“型”反映大学的科研规模和研究生比例，分为研究型、研究教学型、教学研究型、教学型和专业型等。

然而，这种先“类”后“型”的分类方法将学校层次划分和学校类别划分混为一谈了。例如，依据学科设置的类别划分出来的“高职高专类”，与“综合类”“理工类”“文科类”“农林类”“师范类”的界限是模糊的，高职高专的学科设置里也有理工、文科、农林、师范，只不过其办学层次是高等职业教育和高等专科教育罢了。再如，依据科研规模和研究生比例划分出来的“专业型”，与“研究型”“研究教学型”“教学研究型”和“教学型”的界限也是模糊的，这一划分不过是出于为本科层次以下院校归类的需要。高校类别划分混乱的出现，根源在于我国一直以来忽略了职业教育在本科层次以上的发展需求。因此，厘清高等教育体系，将普通高等教育与职业高等教育统一起来，对其进行整体的层次及类别划分，尤为重要。明确大学的类别犹如明确植物的“种、属、科、目”。大学的“种”是高等教育。高等教育生产的是高深学问和知识，是具有高深学问和知识的人。以生产高深学问和知识为主、突出人才培养和科学研究职能的主要承担普通高等教育的大学，其“属”为普通高等教育；以生产具有高深学问和知识的人为主、突出社会服务职能的主要承担职业高等教育的大学，其“属”为职业高等教育，应用技术大学应归于此“属”。大学的“科”反映学科特点，可分为综合类、理工类、文科类、医药类、农林类、师范类等。大学的“目”反映科研规模和研究生比例，可分为研究型、研究教学型、教学研究型、教学型。但是，大学的“种、属、科、目”是什么，并不影响其办学层次。无论是承担普通高等教育的综合类研究型大学，还是承担职业高等教育的综合类研究型应用技术大学，都可以培养人才。区别在于，前者培养的是普通高级人才，后者培养的是职业高级人才。职业高等教育与普通高等教育在地位上是平等的，在人才培养的目标上是有差异的。国家在明确大学类别的同时，也应明确承担普通高等教育的大学和承担职业高等教育的大学（应用技术大学）的设置标准、人才培养目标定位、评价体系和发展规模等，并实行差别化的管理、指导与评估。

现代大学制度包括独立的法人制度、服务性的行政组织制度、人性化的教育制度和自由的精神。我国现代大学制度建设是滞后的，而导致我国大学现代大学制度建设滞后的一个重要因素是我国法制建设的滞后。我国高校是《民法通则》上的法人，依法享有民事权利、履行民事义务，但在公法上它是以行政主体的身份出现的。面对国家行政事务，高校既是社会组织形式的行政主体，又是行政机关形式的行政主体的行政相对人，难免会因履行行政相对人对行政机关的义务而不能行使或谋求其作为社会组织形式的行政主体的权利，其办学自主权，尤其是在专业设置、招生、机构设置、人员聘用、绩效考评、职称评聘等方面的自主权往往被削弱。这不利于高校这一相对独立的社会组织的治理和发展。鉴于我国现代大学制度建设的薄弱点，从2013年起部分高校进行了设立大学章程的探索。《意见》提出，试点高校的主要任务之一是“建立行业企业参与的治理结构”，要求“试点高校加快现代大学制度建设，将产教融合、校企合作作为学校章程的重要内容”。但是，大学章程属于下位法，在上位法不完善、外部法制环境未改变、现代大学独立法人地位未确立的情况下，大学章程的法律效力必定是有限的。建立健全现代大学制度尤其是独立法人制度至关重要。在现代大学独立法人制度下，高校作为高等教育管理的独立法人，不仅依法享有民事权利、承担民事义务，还依法享有行政权力、承担行政责任，并将上述权利（权力）和义务（责任）统一于独立法人身份中。更大的人事和财政自主权、办学自主权的真正落实，高校自治和法治的实现，有利于高校加强绩效管理，从而实现高等教育服务效能的最大化。地方本科高校在转型为应用技术大学后，承担职业高等教育的职责，包括职前、职中和职后高等教育，无论生源还是培养都比普通高等学校复杂得多。应用技术大学只有获得更大的招生考试自主权、专业设置自主权、财务管理自主权、师资聘用自主权，才能在人才培养的全过程实施完全学分制、实施差异化培养，从而满足多样化职业人才培养的需求。

应用技术大学是职业高等教育的重要平台，其教师队伍建设有别于普通高等教育教师队伍的建设。应用技术大学的教师队伍建设既要关注教师的专业素质，又要关注教师的职业素养，加强双师型教师队伍的建设是其首要任务。国家应加大对应用技术大学教师队伍建设的支持力度，“将应用技术型高水平师资培养纳入中央和地方各类人才支持项目”，“支持引进高水平的双师型教师”，“支持海外人才的引进”，“支持高校教师外出访学、开展合作研究”，“实施管理干部国际培训项目”。国家应逐步建设完善的高校教师人力资源中心，建立系统而完善的高校教师职业标准、职业能力测评体系、职业准入和退出机制，在善用职业准入管理权、流动教师管理权的同时，将人员聘用、绩效考评、职称评聘等自主权还给高校，促使高校建立“进出通畅、考评有力、评聘有据、晋升有序”的教师任用机制。同时，应鼓励行业参与人才培养，为高校建设高水平兼职教师队伍提供政策和制度保障。

《意见》提出，“坚持高标准的要求，优先将与高水平企业合作、拥有高水平双师型师资队伍、先进实训技术装备、先进办学体制和人才培养模式的地方本科学校纳入改革试点范围”，“除规划为研究型大学的院校和一些特殊院校外，地方本科高校的新设、升格和更名原则上明确为应用技术大学。”中国区域发展差异大，这同样表现在不同地区高校的发展水平上。在经济社会发展水平较低的地区，高校与高水平企业合作的平台、高水平双师型教师以及先进的实训技术装备都比较缺乏，办学体制和人才培养模式相对落后。如何遴选建设应用技术大学的试点高校？地方高校的新设、升格和更名都明确为应用技术大学，还是兼顾大学自身生存与发展的需要，合理遴选高校试点，探索转型发展经验，逐步有序推进，促进地方高校合理分类发展？为避免资源浪费和国有资产流失，避免十多年来各级政府建设的大批地方本科高校遭到淘汰，避免职业高校的重复建设，采取“兼顾大学自身生存与发展的需要，合理遴选高校试点”的方式，更符合国情和地方的实际。国家除了在人力、财力、物力上给予试点高校政策倾斜和支持外，还应重视其人才培养方案的改革与完善，尤其是方案中实践教学环节的设置，因为这是应用技术大学人才培养的特色所在。高等教育既再生产高深学问和知识，又再生产具有高深学问和知识的人，前者以普通高等教育为主要形式，主要体现高等教育的认知理性，旨在启迪受教育者在认知的基础上创造性地开展科学实验；后者以职业高等教育为主要形式，主要体现高等教育的实践理性，旨在启迪受教育者在认知的基础上开展生产实践和社会实践。因此，普通高等教育的人才培养方案，应侧重对学生学科知识、综合素质、认知及研究能力的培养；职业高等教育的人才培养方案，应侧重学生职业知识、职业素质和职业能力的培养。

（来源：《教育探索》）